HOME > LO SPORTELLO UNICO PER L'EDILIZIA > Competenze istruttorie dello sportello unico

In tema di interventi edilizi rilevano innanzitutto i casi in cui si rende necessario acquisire il parere dell’Azienda Sanitaria Locale e\o il parere (rectius: certificato prevenzione incendi) del comando provinciale Vigili del fuoco.

Lo sportello unico, ove non siano già stati allegati  dal richiedente, acquisisce direttamente il parere dell’ASL (sempre che questo non sia allegato alla domanda dal privato che si sia attivato per procurarselo, e sempre che non sia sostituito da autocertificazione, come è possibile – e anche questa è una novità che è stata molto gradita – (articolo 20 comma 1) quando la conformità alle norme igienico sanitarie riguardi un progetto di interventi di edilizia residenziale o quando la verifica circa tale conformità non comporti valutazioni tecnico -  discrezionali salvo naturalmente capire in quali casi una valutazione circa la conformità igienico – sanitaria non comporti davvero nessun profilo di discrezionalità tecnica almeno quanto alla ricognizione di elementi riconoscibili in base ad un apprezzamento non meccanico, non automatico e certo).

Lo sportello acquisisce poi anche di sua iniziativa il parere dei vigili del fuoco sugli aspetti della sicurezza /articolo 5 comma 3); tale parere concerne il rispetto della normativa antincendio ed è previsto tassativamente ricorrendo determinate ipotesi come, ad esempio, in presenza di autorimesse con più di nove posti auto o di caldaie che sviluppino più di 100 mila k \ calorie (116 kw).

Tali pareri, peraltro, possono essere acquisiti direttamente a cura dell’interessato (non essendo unico il procedimento per il rilascio del permesso di costruzione com’è invece quello presso lo sportello unico per le attività produttive (SUAP)), e in questo caso l’attività dello SUE si limita alla ricezione del parere già rilasciato al privato.

In difetto, quindi, di iniziativa del privato presso ASL e VV.FF. all’esito della presentazione della domanda sprovvista dei pareri prescritti, lo SUE provvede ad acquisirli direttamente.
Ciò può avvenire naturalmente solo previa predisposizione di idonea documentazione tecnica da parte del privato il quale verrà invitato a farvi fronte qualora non vi abbia provveduto spontaneamente.

Nonostante qualche opinione in contrario è pacifico che la prassi sia attualmente nel senso che tali atti siano prodotti a cura ed onere del richiedente.
La novità è dunque significativa e sarà certo apprezzata dal pubblico.

Ma le nuove previsioni appaiono davvero significative, dal punto di vista dell’utilità per il privato là dove dispongono che sia lo sportello (o meglio il responsabile del procedimento tramite lo sportello, come precisa l’articolo 20 comma 3 che dice che è il responsabile del procedimento che acquisisce, avvalendosi dello sportello unico, i pareri di cui all’articolo 5 comma 3 e i pareri dagli uffici comunali) ad acquisire gli atti di assenso che invece fin’ora andavano richiesti separatamente dal privato alla competente autorità: assenso per interventi su immobili vincolati (nulla osta della soprintendenza), autorizzazioni per costruzioni in zone sismiche, parere in tema di vincoli idrogeologici (articolo 5, comma 3), assensi in tema di servitù varie ferroviarie eccetera, nulla – osta della autorità di parco.

Alcuni interventi edilizi postulano ulteriori pareri o atti di assenso rispetto a quelli sopra menzionati.

È demandato allo SUE di attivarsi affinché vengano compiuti gli incombenti necessari per l’acquisizione di detti provvedimenti, eventualmente ricorrendo alle procedure disciplinate dalla legge n. 241\1990, articolo 14 e segg. sulla Conferenza di servizi.

La formulazione della disposizione è piuttosto vaga, in quanto non è dato a prima vista comprendere in cosa consista l’attività di cura richiesta allo SUE: potrebbe, infatti, ritenersi che l’ufficio sia tenuto direttamente a muovere gli opportuni passi presso le altre amministrazioni ai fini del rilascio dei rispettivi atti di assenso, così come potrebbe opinarsi che l’attività richiesta all’ufficio si limiti ad un richiamo rivolto al privato affinché questi si attivi in prima persona presso tali altre amministrazioni, intervenendo eventualmente soltanto ove si renda necessario o semplicemente opportuno procedere mediante Conferenza di Servizi.

A parere di Vittorio Italia, la seconda opinione è quella preferibile, in quanto maggiormente rispondente al disegno dello SUE come tracciato dal legislatore, che non ha inteso riunire le procedure di competenza di diverse amministrazioni presso un unico ufficio.

Sorge infine il dubbio che il legislatore abbia voluto introdurre una distinzione, ai fini degli effetti, tra il rilascio dei pareri dell’ASL e VV.FF. e quelli degli altri enti elencati al comma in questione: il rilascio dei primi sembrerebbe indispensabile per l’ottenimento del permesso di costruire, mentre i secondi sarebbero necessari soltanto ai fini della realizzazione dell’intervento edilizio e cioè in una fase successiva al rilascio del provvedimento concessorio.

Altra perplessità ancora, scaturisce dalla constatazione che il comma 4, come del resto l’intera norma in commento, non individua che si verta di un’attività meramente sollecitatoria, essa ben può essere svolta da un qualsiasi impiegato addetto all’istruttoria del procedimento; se invece si ritiene che tale cura si estenda alla richiesta di rilascio degli atti di assenso, essa rientra nelle attribuzioni del dirigente o del responsabile dell’ ufficio in quanto attività avente valenza esterna.

In ogni caso qualora si debba ricorrere alla Conferenza di servizi essa dovrà essere comunque condotta dal responsabile del procedimento (o dal dirigente) che assume il ruolo di coordinatore del procedimento connesso a tale Conferenza.

Sulla obbligatorietà della Conferenza dei servizi, ha espresso il proprio parere anche   Daniele Corletto:  per le attività edilizie per le quali occorre, come nel caso ci si trovi in zone vincolate, oltre alla concessione edilizia, anche il nulla osta o l’autorizzazione di altra amministrazione, spettava già prima dell’entrata in vigore del T.U., all’amministrazione comunale indire (obbligatoriamente) la Conferenza dei servizi, ed al interessato sollecitarne la convocazione.

In ogni caso le nuove disposizioni del Testo Unico, unificando in un unico procedimento più procedimenti fin’ora paralleli fra di loro renderebbero ora applicabile il secondo comma dell’articolo 14, della legge 241\1990, nel testo risultante dall’articolo 9 della legge n. 340 del 2000, che impone come obbligatoria la Conferenza di servizi nel caso in cui l’amministrazione procedente deve acquisire intese, concerti, nulla osta o assensi comunque denominati di altre amministrazioni pubbliche e non li ottenga entro 15 giorni dall’inizio del procedimento, avendoli formalmente richiesti.

È possibile ipotizzare, secondo Corletto, allora che il responsabile del procedimento, nei 60 giorni che ha a disposizione per l’istruttoria, abbia due possibilità: o procedere direttamente alla convocazione della conferenza di servizi ( secondo quanto prevede il comma 6 dell’articolo 20 del T.U.), o cercare di tenere gli atti di assenso alle altre amministrazioni coinvolte, e solo in caso di loro inerzia, convocare la conferenza (secondo la previsione generale dell’articolo 14, comma 2, della legge n.241 del 1990).

Sul punto dell’obbligatorietà della convocazione della conferenza di servizi va però evidenziata una difficoltà, provocata dal mancato coordinamento fra l’articolo 5 e l’articolo 20 del Testo Unico.

All’articolo 20, comma 6, si prevede che quando sia necessario acquisire atti di assenso di altre amministrazioni, diverse dalla ASL e dai Vigili del fuoco, il “competente ufficio comunale” (perché non dire: il responsabile del procedimento) “convoca una conferenza dei servizi”.

La formula fa pensare che la conferenza di servizi sia l’unico, doveroso, modo in cui tali assensi possono essere acquisiti.

L’ art. 5 , comma 4, dice invece che l’ufficio (sportello unico) cura gli incombenti necessari ai fini dell’ acquisizione, anche mediante conferenza di servizi, degli atti di assenso.

Pare dunque che l’acquisizione degli atti di assenso sia compito dello sportello, e che la  conferenza di servizi sia solo uno dei possibili modi (facoltativo, ovvero” di secondo livello”) per arrivarvi.

Si direbbe però che l’ interpretazione delle norme regolamentari del testo unico debba essere effettuata alla luce delle disposizioni della legge 241, destinate comunque a prevalere sulle prime in caso che il contrasto non fosse sanabile per via interpretativa: l’ obbligatorietà della convocazione della conferenza di servizi dovrebbe sussistere solo dopo che, richiesti gli assensi necessari alle altre amministrazioni competenti, queste non si pronuncino entro 15 giorni (non dalla richiesta, ma) dall’ inizio del procedimento.

Oltre al punto della obbligatorietà o no della conferenza di servizi vi è poi il problema di chi sia esattamente competente alla convocazione della conferenza stessa.
Il punto è confuso: in accordo con l’ art.6 della legge 241 del 1990 la convocazione della conferenza spetta al responsabile del procedimento.

Nel  testo unico si dice invece che (art. 20, comma 6) “il competente ufficio comunale” convoca una conferenza (non vi è quindi una indicazione puntuale).

L’ espressione è generica e anche non del tutto esatta: non è l’ ufficio che convoca, ma il responsabile dell’ ufficio o del procedimento; inoltre l’ espressione potrebbe far pensare all’ ufficio competente al rilascio del permesso, mentre l’ art.5, comma 4, dice che l’ ufficio sportello unico “cura gli incombenti necessari ai fini dell’ acquisizione,anche mediante conferenza di servizi, degli atti di assenso…”: si penserebbe che la convocazione della conferenza sia appunto uno degli incombenti necessari all’ acquisizione…e che quindi la convocazione di essa spetti allo sportello unico (o, più esattamente, al responsabile dell’ ufficio “sportello”).

Interessante su questo punto è il confronto con la formulazione originaria del T.U., adottata dal Consiglio dei Ministri il 16 febbraio 2001.

Il comma 6 dell’ art. 20 diceva allora : “Nell’ ipotesi in cui, ai fini della realizzazione dell’ intervento, sia necessario acquisire atti di assenso,comunque denominati, di altre amministrazioni, diversa da quelle  di cui all’ articolo 4, comma 3, il responsabile del procedimento indice una conferenza dei servizi ai sensi degli articoli 14,14-bis, 14 – ter, 14- quater della legge 7 agosto 1990, n.241”.

Osservava sul punto il Consiglio di Stato, nel parere n.52/2001 reso all’ Adunanza generale il 29 marzo 2001, che il comma 4 dell’ allora art. 4- ora 5- andava riformulato, per raccordarlo con la previsione del comma 6 dell’ art.20.

Il primo disponeva che l’ ufficio (sportello unico) “cura gli incombenti necessari ai fini dell’ acquisizione,anche mediante conferenza dei servizi…degli atti di assenso necessari ai fini della realizzazione dell’ intervento edilizio…”,mentre l’ art. 20 prevedeva, come si è ricordato, al sesto comma, che, ove, sia necessario acquisire atti di assenso, “il responsabile del procedimento indice una conferenza di servizi”.

Il Consiglio di Stato faceva notare che restava non chiaro se la Conferenza di servizi potesse essere convocata dallo  sportello su richiesta del responsabile del procedimento, “che allo stato non è detto che sia il titolare del medesimo sportello”.

E’ singolare che nel dare formulazione  definitiva al t.u., il Governo non abbia modificato la previsione relativa allo sportello unico, come suggeriva il Consiglio di Stato, ma abbia invece riformulato il comma 6 dell’ art.20, dove non si parla, più ora, come di chi provvede alla convocazione della conferenza di servizi, del “responsabile del procedimento”, ma del “competente ufficio comunale.

La ragione di questa scelta, che sembra paradossalmente rispondere al rilievo del Consiglio di Stato accrescendo l’ incertezza e l’ ambiguità del testo, anziché risolverla, sta verosimilmente in ciò che si accennava sulla percezione del Governo circa la “debolezza” della fonte regolamentare, e nella conseguente scelta di lasciare sugli aspetti organizzativi delle strutture la più ampia possibilità di valutazione a ciascun Comune.

Ma di questa “timidezza” del Governo nei confronti dell’autonomia comunale, che sembra per alcuni aspetti eccessiva, una volta che ci si è comunque messi a disciplinare una struttura comunale, si è già accennato.

Nel senso di dare pieno rispetto allo spazio di autonoma determinazione organizzativa del Comune (questa volta nei confronti del potere legislativo regionale) andava del resto anche l’argomento usato dal Consiglio di Stato per escludere l’accoglibilità della richiesta delle Regioni di poter disciplinare con proprie leggi la costituzione e l’organizzazione dello sportello unico, in relazione alla quale si concludeva che “è indispensabile che la disciplina dello sportello sia dettata sempre dal Comune che se ne avvale”.

Il comma 4 dell’articolo 5 enumera a scopo espressamente semplificatorio una serie di autorizzazioni, di atti di assenso e pareri di pertinenza di specifiche amministrazioni e riguardanti interventi edilizi di natura specifica o per territorialità o per caratteristiche tecniche dell’intervento medesimo.
In dettaglio, le ipotesi enucleate sono le seguenti:

1.  autorizzazioni e certificazioni rilasciate, per le costruzioni in zone sismiche, ai sensi degli articoli 61, 94, e 62 del TUE, dai competenti uffici tecnici regionali: si tratta dei provvedimenti che ai sensi delle norme in materia di zone sismiche o soggette a frane, devono essere posti in essere preventivamente rispetto all’esecuzione dei lavori, ovvero al termine di essi per attestarne la perfetta rispondenza ai criteri di prevenzione dei rischi correlati a terremoti e frane;
2. assenso dell’amministrazione militare per le costruzioni nelle zone di salvaguardia contigue ad opere di difesa dello Stato o a stabilimenti militari (articolo 16, legge n. 898\1976, Nuova regolamentazione delle servitù militari): richiesto soltanto per gli interventi nel territorio dei Comuni ritenuti militarmente importanti e indicati in una tabella annessa alla medesima legge (che comprende alcune località delle province di Udine e di Gorizia ed il Comune di Trieste).
3. autorizzazione del direttore di circoscrizione doganale per la costruzione, spostamento e modifica di edifici nelle zone di salvaguardia in prossimità della linea doganale e nel mare territoriale (articolo 19, D.Lgs. n. 374\1990, Riordinamento degli istituti doganali): tale autorizzazione condiziona il rilascio di ogni eventuale altra autorizzazione, nella quale della stessa deve essere fatta espressa menzione (articolo 19, comma 1).

La violazione del divieto comporta l’applicazione di una sanzione amministrativa, e, nei casi di rilevante pericolo per gli interessi erariali, la demolizione delle opere in danno e a spese del trasgressore;

1. autorizzazione a costruire sul demanio marittimo (articolo 55, cod. nav.) trattasi di provvedimento del capo del Compartimento marittimo richiesto per l’ipotesi di nuove opere da realizzare all’interno della fascia di trenta metri dal demanio marittimo o dal ciglio dei terreni elevati sul mare (tale fascia, per ragioni speciali in determinata località può essere determinata in misura superiore con provvedimento del presidente della repubblica). L’autorizzazione non è richiesta allorché sussistano piani regolatori o di ampliamento già approvati dall’autorità marittime i quali prevedano le costruzioni sui terreni prossimi al mare. In caso di opere abusive il Capo del Compartimento ingiunge la rimessa in pristino al contravventore entro un dato termine, decorso infruttuosamente il quale, provvede d’ufficio a spese dell’interessato;
2. atti di assenso, comunque denominati, relativi agli interventi edilizi su immobili vincolati ai sensi degli articoli 21, 23,24, e 151 del D. Lgs n. 490\99 (T.U. delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali), fermo restando che in caso di dissenso manifestato dall’amministrazione preposta alla tutela dei beni culturali (Regione, soprintendenza o Ministero per i beni  culturali e ambientali), si procede ai sensi dell’articolo 25 del medesimo    D.Lgs: l’autorità amministrativa competente (Ministero e soprintendenza per i beni culturali e Regione per quelli ambientali) deve preventivamente approvare i progetti relativi alle opere di qualunque genere che concernono beni sottoposti a tutela. Viene altresì estesa la facoltà di ricorrere alla Conferenza di servizi prevista solo per le opere pubbliche dall’articolo 25 del D.Lgs.n. 490\1999, anche per i casi di dissenso delle autorità amministrative suddette sugli interventi ad opera di privati;
3. parere vincolante della Commissione per la salvaguardia di Venezia (ai sensi dell’articolo 6 della legge n.171\73, Intervento per la salvaguardia di Venezia) per l’attività edilizia nella laguna veneta e nei territori dei centri storici di Chioggia,  Sottomarina ed isole di Pellestrina Lido Sant’Erasmo, sempre che non siano stati adottati gli adeguamenti al piano comprensoriale previsto dall’articolo 5 della stessa legge: la formulazione dell’ipotesi in commento fa riferimento al testo originario dell’articolo 6 della legge 171\73, senza tener conto dell’intervenuta modifica con D.L. 29 marzo 1995, n.96, il cui articolo 1 bis ha sostituito il primo comma dell’articolo 6. pertanto la commissione (presieduta dal presidente della Regione esprime il parere vincolante su tutti gli interventi di trasformazione e modifica del territorio per la realizzazione di opere  sia private che pubbliche (il parere vincolante è perciò sempre richiesto, indipendentemente dall’approvazione del piano comprensoriale adottato ai sensi dell’articolo 5 della stessa legge e contemplante l’intervento oggetto dell’approvazione.
4. Parere dell’autorità competente in materia di assetti e vincoli idrogeologici: le Regioni, o i Comuni, su delega di quelle, devono autorizzare la realizzazione di costruzioni su terreni boschivi o soggetti a perdite di stabilità, affinché siano eliminati i fattori di rischio connessi alle attività umane sul territorio. Le zone vincolate sono appositamente individuate nelle carte topografiche custodite dai Comuni  e riportate negli elaborati grafici dei piani regolatori;
5. Assensi in materia di servitù viarie, ferroviarie, portuali e aeroportuali: si tratta degli atti espressi dagli enti e amministrazioni preposti alla tutela degli interessi di settore, nelle materie di rispettiva competenza.

I casi sopra enumerati sono caratterizzati dalla peculiarità degli atti autorizzatori in relazione alla collocazione o alle caratteristiche geologiche del terreno ove si intende realizzare un’opera edilizia ( zona militare, marittima, sismica eccetera, ma in tale elencazione non sono state sicuramente esaurite tutte le ipotesi di pareri da parte di enti o amministrazioni.

Pertanto, al momento dell’istituzione dello Sportello unico per l’edilizia, si è dovuto procedere alla ricognizione di tutti gli organismi che in relazione alla competenza territoriale dello sportello medesimo, potrebbero dover intervenire per l’espressione di un parere o il rilascio di un autorizzazione, ed è stato opportuno stabilire i contatti del caso per la raccolta delle fonti normative e l’indicazione dei documenti richiesti in modo da predisporre il servizio informativo in maniera completa.

Riprendendo ora il discorso sulla caratterizzazione dello sportello unico che emerge dalle previsioni che si stanno commentando, ne viene l’immagine di un ufficio, oltre che informativo e di “contatto”, con compiti ausiliari in materia istruttoria.

Dalla circostanza che la formulazione originaria dell’(allora) articolo 4 dicesse al comma 4 che “ufficio cura altresì, su richiesta del responsabile del procedimento, gli incombenti necessari…” mentre nella versione definitiva del Testo Unico la menzione del responsabile del procedimento sia caduta si potrebbe ricavare l’impressione che si sia voluto dare allo sportello un potere di autonoma iniziativa in materia istruttoria.

Tale impressione deve però cadere di fronte al permanere dell’inequivocabile dato testuale dell’articolo 20, comma 3 che dispone che “il responsabile del procedimento cura l’istruttoria”.

Lo Sportello unico resta dunque ristretto a compiti (peraltro non ben definiti) ausiliari rispetto a quelli del responsabile circa l’istruzione della pratica.