HOME > LO SPORTELLO UNICO PER L'EDILIZIA > Più in generale: delegificazione e regioni

II Governo, nel compilare il Testo Unico, non aveva ritenuto di dare rilievo al tema del collegamento con le attribuzioni delle Regioni e dei Comuni in materia edilizia, tanto che un articolo dedicato al punto mancava nel testo originario ed è stato aggiunto  solo a seguito del rilievo in merito sollevato dalle regioni e del parere del Consiglio di Stato che ha ritenuto accoglibile la corrispondente richiesta regionale.

Ne è risultato l'attuale art. 2, il quale (discostandosi sia dalla formulazione proposta dalle regioni che da quella indicata dal Consiglio di Stato) ripete che "le Regioni esercitano la potestà legislativa concorrente in materia edilizia nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale desumibili dalle disposizioni contenute nel Testo Unico"; che le Regioni a statuto speciale e le province autonome esercitano la loro potestà legislativa esclusiva nel rispetto degli statuti e delle relative norme di attuazione; che "le disposizioni, anche di dettaglio, del  presente Testo Unico, attuative dei principi di riordino in esso contenuti, operano direttamente nei riguardi delle Regioni a statuto ordinario, fino a quando esse non si adeguano ai principi mede­simi", e ancora che "i Comuni, nell'ambito della propria autonomia statutaria e normativa di cui all’ art. 3 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, disciplinano l'attività edilizia".

Infine l'art. 2 si con­clude, con disposizione che sembra avere, come l'intero articolo, lo scopo di tranquillizzare Regioni ed enti locali circa le loro attribuzioni, rassicurandoli che, con il Testo Unico, lo Sta­to non si vuole riprendere funzioni e compiti loro conferiti.

Poiché la materia "edilizia" è, per pacifica interpretazione, rientrante (in quanto parte integrante della materia "urbanistica" compresa nell'elenco dell'art. 117 Cost.) fra le materie sulle quali le Regioni ordinarie hanno competenza legislativa concorrente, la disposizione dell'art. 5 del Testo Unico che istituisce e disciplina lo sportello unico dell'edilizia, al pari di tutte le altre disposizioni procedimentali e organizzative, contenute in disposizioni regolamentari di delegificazione, e relative a materie su cui è dato alle regioni un potere legislativo, ha "carattere cedevole" (come dice la relazione governativa allo schema di testo unico) di fronte all'esercizio della potestà legislativa regionale.

In questo senso infatti, già l'art. 1, comma 4, lett. a), della legge 24 novembre 2000, n. 340, modificando l'art. 20, comma 2, della legge 15 marzo 1997, n. 59, ha disposto che "nelle materie di cui all'articolo 117, comma 1, della Costituzione, i regolamenti di delegificazione trovano applicazione solo fino a quando la Regione non provveda a disciplinare autonomamente la materia medesima".

Non diversa è, come si è appena ac­cennato, la disposizione dell'art. 2 del nostro testo unico.

La "cedevolezza" delle disposizioni di regolamento delegificanti comporta - si direbbe - che le regioni possano, a loro discrezione, sopprimere con loro leggi lo sportello unico, o disciplinarlo in maniera anche strutturalmente diversa.

L'istituzione dello sportello unico ad opera delle disposizioni regolamentari delegificanti contenute nel Testo Unico sarebbe allora liberamente revocabile o modificabile con legge regionale; essa sarebbe - giuridicamente - così precaria da presentarsi come poco più di un suggerimento (sia pure temporaneamente dotato, fino a decisione regionale diversa, di forza normativa), al quale le regioni potrebbero liberamente dare seguito, confermando con proprie leggi la disposizione, solo se convinte a loro volta della bontà dell'idea, e salvo realizzarla poi in concreto ciascuna a suo modo. Una tale conclusione pare inevitabile.

È escluso infatti che si possa attribuire alla disposizione sullo sportello unico il carattere di norma di principio, dovendosi dare per pacifico che un tale carattere, e il peculiare vincolo che ne deriva sulla potestà legislativa regionale concorrente, non si possa predicare se non delle disposizioni di rango legislativo, né potendosi al­trimenti immaginare che un "principio della legislazione statale in materia" possa essere ricavato, per la prima volta ed esclusivamente, da una disposizione di regolamento, la quale potrebbe al più dare espressione e riconoscibilità ad un principio già aliunde e autonomamente ricavabile da disposizioni di rango legislativo.

Né pare di poter dare un rilievo decisivo alla formula, forse intenzionalmente sfumata, del ricordato art. 2 del testo unico, che, riferendosi ai principi "della legislazione statale desumibili dalle disposizioni contenute nel Testo Unico" sembrerebbe voler intendere che tali principi si possano o si debbano ricavare, o, appunto, "desumere", dall'insieme delle disposizioni, comprese quelle di rango regolamentare, contenute nel Testo Unico.

Ci si potrebbe chiedere allora se la disposizione di regola­mento che istituisce lo sportello unico esprima una volontà di indirizzo e coordinamento, in sostanza precisando uno dei modi in cui la semplificazione amministrativa in materia edi­lizia deve essere, anche dalla legislazione regionale, realizzata.

Si tratterebbe però di un atto di indirizzo del tutto anomalo per la forma e la sede e comunque illegittimo perché adottato sulla base di un procedimento non coerente con le previsioni dell'art. 8 della legge n. 59 del 1997, essendo mancata in questo caso l'intesa con la Conferenza Stato-regioni, non adeguatamente sostituita dal parere pure espresso da quest'ultima sullo schema di Testo Unico.

Né si può mancare di osservare che nel caso in questione difetterebbe, all'eventuale atto di indirizzo e coordinamento che si volesse individuare nella disposizione di cui ci occupiamo, il necessario specifico fondamento legislativo,in questo senso si è espressa la Corte Costituzionale con la sentenza n. 408\1998 e, da ultimo con la sentenza n. 63\2000.

E ancora che sarebbe comunque da reputarsi illegittimo quell'atto di indirizzo che non si limitasse a vin­colare le Regioni al conseguimento di obiettivi e risultati, ma pretendesse di entrare nel dettaglio delle soluzioni da seguire.

Verrebbe da dire a questo punto che potremmo essere di fronte ad un nuovo modo (para-giuridico) di esercitare in fatto una funzione di indirizzo sulla legislazione regionale, che potrebbe giocare intenzionalmente sulla forza mediatica dell'annuncio della novità.

In effetti, è arduo riuscire ad attribuire alle disposizioni dei regolamenti di delegificazione che "semplificano" aspetti organizzativi o procedimentali relativi a materie regionali, e in particolare a quella di cui ci occupiamo in materia di sportello unico per l'edilizia, una qualche efficacia giuridica di vincolo o di indirizzo sulla legislazione regionale.

Sì che l'effetto di tali disposizioni di delegificazione non può essere, giuridicamente, che quello di introdurre un insieme del tutto precario ed evanescente di disposizioni di dettaglio, destinate a svanire al primo successivo esercizio di potere legislativo regionale.

A differenza di quanto avviene quando lo Stato, intervenendo legislativamente su materie regionali, ridisciplini un ambito sia quanto ai principi e alle scelte di fondo, sia quanto ai conseguenti dettagli, nel caso si disciplini una materia con disposizioni regolamentari di delegificazione, nessuna delle regole così provvisoriamente dettate è in grado di contenere e di veicolare un qualsiasi principio capace di guidare in qualche modo la potestà legislativa regionale.

Una volta che, nel prevedere (con la prima legge Bassanini) un ampio ricorso al meccanismo della delegificazione, ci si è allontanati dall'impostazione della legge n. 400 del 1988, che voleva (art. 17, comma 2) che le leggi della Repubblica, autorizzando l'esercizio della potestà regolamentare del Governo, determinassero le norme generali regolatrici della materia, non sopravviverebbero al venir meno della normazione regolamentare (giuridicamente tutta di dettaglio) che i generalissimi principi dell'art. 20, comma 5, della stessa legge n. 59 del 1997, inidonei evidentemente a presentarsi come principi di materia.

E ciò equivale a concludere che la semplificazione del­la legislazione amministrativa resta affidata, per le materie regionali, alle Regioni, in diretta attuazione dei principi della legge n. 59 del 1997 e successive.

Tale conclusione è tutt'altro che scandalosa, ed anzi è ovvia, ed è l'unica pienamente conforme ai fondamenti costituzionali del nostro sistema.

In tale conclusione però ci si è sempre  imbattuti occupandosi di Testi Unici e di norme di regolamento governativo di semplificazione che di quelli sono parte. Quindi non se ne può in questo momento gioire, perché essa  costringe a chiedersi a che cosa servono e che senso hanno, nelle materie regionali, i regolamenti governativi di delegificazione.

Tanto più che potrebbe sorgere un serio problema anche da un altro punto di vista.

Le disposizioni regolamentari di delegificazione, come quelle contenute nel Testo Unico dell'edilizia, non intervengono sul vuoto, ma si calano su campi già da lungo tempo disci­plinati - per quel tanto o quel poco che è loro consentito dai più o meno stringenti principi dettati o ricavabili dalla legislazione statale in materia - da leggi regionali.

Ogni Regione, per quel che qui ci riguarda, ha la sua legge urbanistica, più o meno ben fatta, che contiene disposizioni sui procedimenti edilizi, sulle modalità di rilascio dei titoli abilitativi, sulla disciplina del potere sostitutivo regionale ecc.

Le disposizioni regolamentari del Testo Unico giungono quindi ad invadere, sia pure "cedevolmente" e transitoriamente, il campo della legislazione regionale, sovrapponendosi intanto ad essa, e, addirittura, provocandone l'abrogazione.