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Nel nostro diritto positivo, sino agli inizi di questo secolo il problema urbanistico era visto prevalentemente come problema dei “centri urbani” in funzione soprattutto della salubrità degli abitati, delle esigenze delle comunicazioni, del decoro cittadino.

Le norme legislative, propriamente urbanistiche erano scarse e frammentarie. Ciò non significa che la nascita e lo sviluppo delle città antiche sia avvenuto per via pressoché spontanea, al di fuori di penetranti controlli del potere pubblico.

Tale prospettiva è profondamente errata, poiché attraverso l’esercizio del loro potere regolamentare, i Comuni da sempre sono riusciti a dettare normative e a creare strumenti che per molti versi hanno anticipato la moderna legislazione urbanistica e il Testo Unico in materia edilizia: disciplina della licenza edilizia, del silenzio, dei controlli, previsione di rudimentali piani urbanistici (piani di espansione) ecc.

Non è neppure da sottovalutare il ruolo svolto in passato dalle convenzioni urbanistiche (facilitate allora da una proprietà meno frammentata di quella odierna), attraverso cui fu possibile realizzare importanti urbanizzazioni con l’apporto finanziario dei privati.

Volendo quindi trarre le prime conclusioni sul punto può dirsi questo: che le normative urbanistiche esistono da tempi molto remoti. Però, se fino ad una certa epoca erano assolutamente dominanti quelle comunali di carattere regolamentare, più tardi con l’avvento dello Stato di diritto e con l’importanza crescente dell’urbanistica diventa dominante la normativa statale, anche per dare una base legislativa al potere pianificatorio e regolamentare del Comune.

Con queste puntualizzazioni è possibile adesso tracciare sommariamente l’evoluzione storica della legislazione urbanistica in Italia. Il primo provvedimento normativo dello Stato italiano unitario, contenente riferimenti alla materia urbanistico-edilizia, fu la legge 20\3\1865, n. 2248 per l’unificazione amministrativa del Regno, che, nell’allegato A), prevedeva la facoltà dei Consigli comunali di deliberare sui regolamenti di “igiene, edilità e polizia locale” e, nell’allegato C) riguardante la sanità pubblica, concedeva al Sindaco il potere di “rimuovere le cause di insalubrità nel vicinato”.

Il regolamento di esecuzione di tale legge approvato con R.D. 8\6\1865, n. 2321, individuò quindi come contenuto fondamentale del regolamento edilizio, “ i piani regolatori dell’ingrandimento e di livellazione, o di nuovi allineamenti delle vie, piazza o passeggiate pubbliche”.

Ogni potere comunale in materia edilizia era comunque circoscritto all’abitato e non estensibile oltre questo.

Seguì la legge 25\6\1865, n. 2359 (sulle espropriazioni per causa di pubblica utilità), in massima parte dedicata alla disciplina dell’esproprio di aree finalizzato alla realizzazione di singole opere pubbliche che però conferì pure agli enti locali più organiche possibilità di controllo dello sviluppo urbanistico.
Essa previde infatti:

• la facoltà, per i Comuni con almeno 10.000 abitanti di redigere un piano regolatore dell’esistente nucleo urbano ( da attuarsi in non più di 25 anni) prescrivendo i principi da adottare “nella ricostruzione di quella parte dell’abitato in cui sia da rimediare alla viziosa disposizione degli edifici”. Tale piano era concepito come uno strumento diretto principalmente ad agevolare le espropriazioni occorrenti per il miglioramento viario ed igienico dei maggiori centri abitati, essendo destinato a provvedere alle esigenze più pressanti della salubrità e delle necessarie comunicazioni. Alla approvazione del piano era attribuito valore di dichiarazione di pubblica utilità;
• la facoltà per ogni Comune di adottare un piano di ampliamento indicante “le norme da osservarsi nella edificazione di nuovi edifici, al fine di provvedere alla salubrità dell’abitato ed alla più sicura, comoda e decorosa sua disposizione”. Anche il piano di ampliamento, dunque, riguardava soltanto i centri abitati;
• l’obbligo della cessione immediata del terreno occorrente per la costruzione da parte del Comune, delle strade pubbliche previste dal piano di ampliamento;
• la distruzione obbligatoria (con esclusione di ogni potere discrezionale) delle costruzioni eseguite in violazione delle norme tracciate nel piano e la condanna del proprietario contravventore al pagamento di una multa fino a lire mille.

La legge del 1865 non prevedeva invece la necessità di una autorizzazione a costruire: tale obbligo, infatti, fu introdotto per la prima volta dal R.D.L. 25\3\1935, n. 640.

Le norme urbanistiche della legge n.2359\1865 ebbero però, una ridotta applicazione, per la impreparazione tecnica delle amministrazioni comunali, e trovarono una sostanziale limitazione nella inadeguatezza finanziaria degli enti locali, perché gli interventi operativi erano subordinati all’affermato diritto di ogni privato ad essere risarcito a prezzo di mercato per le limitazioni a lui imposte.

Le anzidette difficoltà portarono quindi, all’emanazione di provvedimenti legislativi speciali per determinate città: con interventi finanziari da parte dello Stato; agevolazioni tributarie per le costruzioni da eseguire nell’ambito della pianificazione adottata; previsioni di diversi criteri di determinazione dell’indennità di esproprio.
Vennero così adottati i primi piani urbanistici italiani: a Firenze nel 1865, a Roma nel 1873, a Milano e Bologna nel 1889, a Torino nel 1908.
A partire dal 1920 vennero quindi, approvati numerosi altri piani: rivolti tutti al maggiore sfruttamento possibile delle aree fabbricabili, anche per fronteggiare il momento di violenta esplosione edilizia seguito alla fine della prima guerra mondiale.

Il R.D.L. 15\4\1926, n.765 sancì l’obbligatorietà del piano regolatore per tutti i Comuni stazioni di cura, soggiorno e turismo.

Solo il piano regolatore di Roma approvato con legge 24\3\1932, n. 355, si pose come effettivo strumento principale di intervento urbanistico per la determinazione dell’assetto complessivo della città, mediante l’individuazione delle diverse zone funzionali di essa e degli impianti pubblici.

Per la prima volta inoltre, un siffatto strumento programmatico di pianificazione demandò la fase di attuazione e di intervento operativo ad altri strumenti sussidiari: regolamenti edilizi, piani di lottizzazione e comparti edificatori.

Fu il R.D.L. 25\3\1935, n. 640, convertito nella legge 23\12\1935, n. 2471 (contenente norme tecniche di edilizia con speciali prescrizioni per le località colpite dai terremoti), a prescrivere in tutti i Comuni l’obbligo di chiedere l’autorizzazione preventiva da parte di chi volesse svolgere attività edificatoria all’interno dei centri abitati ( art.4).

Coloro che intendessero eseguire nuove costruzioni ovvero modificare od ampliare quelle esistenti, dovevano richiedere al Podestà apposita autorizzazione, obbligandosi ad osservare le norme particolari dei regolamenti di edilizia e di igiene comunali.

In mancanza della autorizzazione o nei casi di violazione delle norme anzidette, il Podestà doveva ordinare la sospensione dei lavori e contro tale ordinanza era previsto ricorso al Prefetto, che decideva con provvedimento definitivo.

Qualora i lavori fossero proseguiti nonostante la disposta sospensione, il Podestà, con provvedimento definitivo, doveva ordinare la demolizione di quanto edificato a spese del contravventore.

L’obbligo di richiedere l’autorizzazione preventiva venne ribadito dall’articolo 6 del R.D.L. 22\11\1937, n.2105, convertito nella legge 25\4\1938, n. 710.

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Fonti:

- Ricerca sull’urbanistica (Camera dei deputati, Segretariato generale), Roma, 1975, 17; D’ANGELO, Cento anni di legislazione urbanistica, in Atti del congresso celebrativo delle leggi amministrativeli unificazione. Le opere pubbliche. I lavori pubblici ( a cura di Sandulli A.M.), Vicenza 1967,433;CANNADA BARTOLI, Divagazioni sulla legge 28 gennaio 1977, n.10, in RGE, 1984,II 231;AMOROSINO,  Profili di storia istituzionale del governo del territorio in Italia, ivi 1981, II, 227

- LA BARBERA, L’attività amministrativa dal piano al progetto, I, Padova, 1990, 1 ss