HOME > LO SPORTELLO UNICO PER L'EDILIZIA > Dalla semplificazione amministrativa alla semplificazione urbanistica: il Testo Unico per l’edilizia

Bisogna innanzitutto inquadrare la fonte di questa nuova disciplina.

Vedremo infatti che molti dei dubbi e delle critiche che sulle nuove disposizioni si possono sollevare hanno a che fare proprio con la natura e col rango della fonte che le contiene.

Il Testo Unico dell’edilizia è stato adottato sulla base della delega del “riordino delle norme legislative e regolamentari”, data al Governo dall'art. 7, commi 1 e 2, della l. 8 marzo 1999, n. 50 (nel testo modificato dall'art. 1 della 1. 24 novembre 2000, n. 340).

Compito del Governo è, in base alle leggi citate, di individuare e di raccogliere, in primo luogo, le norme di legge (e, sembrerebbe, anche quelle regolamentari) vigenti nella materia, e di fissarne il testo vigente; di delegificare quelle norme primarie che riguardano gli aspetti organizzativi e procedimentali, ossia di sostituirle con nuove disposizioni regolamentari ispirate all'obiettivo della sempli­ficazione; di accorpare in una sequenza razionale e unitaria l'insieme che ne risulta, segnalando quali disposizioni si de­vono ritenere abrogate.

Con l’articolo 2 della legge n.537\1993 e successive modificazioni, con l’articolo 20 della legge n.59\1997 e con l’articolo 2 della legge 50\1999, sono stati introdotti criteri di semplificazione procedimentale da attuarsi con regolamenti governativi delegati, aventi ad oggetto la disciplina dei procedimenti elencati in apposito allegato della legge.

Le prime serie di detti regolamenti sono stati emanati nel 1994 ( riguardano diverse materie, dalla localizzazione di opere di interesse statale, alle autorizzazioni di stabilimenti commerciali, alle iscrizioni nei pubblici registri, alle concessioni di contributi in favore di attività di spettacolo, alle concessioni di servizi di autolinea, sino alla fondamentale materia dei procedimenti di spesa).

Attraverso questa operazione di “semplificazione” viene attuata anzitutto una estesa delegificazione dell’azione amministrativa, dequotando la fonte dei procedimenti contemplati dalla legge a quella regolamentare, anche per le successive modificazioni (le norme, anche di legge, relative ai procedimenti in oggetto sono abrogate dalla data di entrata in vigore dei relativi regolamenti:art. 2, 8° comma, l. cit.).

I criteri di semplificazione dei procedimenti amministrativi, concernono: la riduzione del numero delle fasi procedimentali e delle amministrazioni intervenienti, anche con interventi di riordino organizzativo degli uffici e delle loro competenze, la riduzione dei termini per la conclusione dei procedimenti che si riferiscono alla medesima attività, l’eliminazione ove è possibile di organi collegiali, la soppressione dei procedimenti non necessari, l’adeguamento della disciplina sostanziale e procedimentale dell’attività e degli atti amministrativi ai principi della normativa comunitaria, anche sostituendo al regime concessorio quello autorizzatorio, di tutti gli aspetti organizzativi e di tutte le fasi del procedimento e l’adeguamento delle procedure alle nuove tecnologie informatiche.

La regolamentazione che è seguita alla delega ha fatto larga applicazione di questi criteri; e inoltre, ha introdotto nelle diverse discipline procedimentali i nuovi istituti di cui alla l. proc. Amm. (quali le conferenze di servizi, gli accordi, il silenzio assenso).

Ancora, con la legge 15\3\1997, n.59 (cd. Legge Bassanini), nell’ampia prospettiva di riforma della pubblica Amministrazione e di semplificazione amministrativa, il Governo è stato delegato a conferire alle Regioni e agli enti locali – ai sensi degli art.5, 118 e 128 della Costituzione, funzioni e compiti amministrativi nel rispetto dei principi e dei criteri direttivi fissati dalla stessa legge.

In attuazione di tale delega è stato emanato il D.Lgs  31\3\1998, n. 112 (modificato ed integrato dal D.Lgs  29\10\1999, n. 443), con il quale - in tema di “territorio ed urbanistica -  viene innanzitutto conservato allo Stato il potere di indirizzo e coordinamento, da esercitarsi ai sensi dell’art. 8 della legge n. 59\1997” (art.4).
L’articolo 8 della legge n. 59\1997dispone che “gli atti di indirizzo e coordinamento delle funzioni amministrative regionali, gli atti di coordinamento tecnico, nonché le direttive relative all’esercizio di funzioni amministrative delegate, sono adottati previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato e le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano, o con la singola Regione interessata.

Qualora l’intesa non venga raggiunta nel termine di 45 giorni dalla prima consultazione, gli atti anzidetti sono adottati con deliberazione del Consiglio dei Ministri, previo parere della Commissione parlamentare per le questioni regionali, che deve essere espresso entro 30 giorni dalla richiesta.

In caso d’urgenza il Consiglio dei Ministri può provvedere senza l’osservanza delle procedure dianzi indicate, ma nei successivi 15 giorni deve sottoporre i provvedimenti adottati all’esame degli organi previamente non interpellati e, nel caso in cui detti organi esprimono parere negativo, è tenuto a riesaminare i provvedimenti medesimi.

L’articolo 52 del D.Lgs. n.112\1998 prevede poi che “hanno rilievo nazionale i compiti relativi alla identificazione delle linee fondamentali dell’assetto del territorio nazionale con riferimento ai valori naturali ed ambientali, alla difesa del suolo ed alla articolazione territoriale delle reti infrastrutturali e delle opere di competenza statale, nonché al sistema delle città e delle arre metropolitane,anche ai fini dello sviluppo del mezzogiorno e delle aree depresse del paese” (art 52).

Tali compiti sono esercitati, attraverso “intese”, nella Conferenza unificata prevista dall’articolo 9 della legge n. 59\1997 ( trattasi della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano unificata con la conferenza Stato – Città ed autonomie locali).

Spettano altresì allo Stato i rapporti con gli organismi internazionali ed il coordinamento con l’Unione Europea in materia di politiche urbane e di assetto territoriale.
Sono mantenuti allo Stato (articolo 54 del D. Lgs. n. 112\1998), le funzioni relative:

• all’osservatorio e monitoraggio delle trasformazioni territoriali, all’abusivismo edilizio ed al recupero anche sulla base dei dati forniti dai Comuni;
• all’indicazione dei criteri per la raccolta e l’informatizzazione di tutto il materiale cartografico ufficiale esistente, e per quello in corso di elaborazione, al fine di unificare i diversi sistemi per una più agevole lettura dei dati;
• alla predisposizione della normativa tecnica nazionale per le opere in cemento armato ed in acciaio e le costruzioni in zone sismiche;
• alla salvaguardia di Venezia, della zona lagunare ed al mantenimento del regime idraulico lagunare, nei limiti e con le modalità di cui alle leggi speciali vigenti;
• alla promozione di programmi innovativi in ambito urbano che implichino un intervento coordinato da parte di diverse amministrazioni dello Stato.

Le funzioni di cui alle lettere a), b), c) ed e) sono esercitate di intesa con la Conferenza unificata.

Sono state conferite, invece, alle Regioni ed agli enti locali tutte le funzioni amministrative non espressamente mantenute allo Stato.

Per quanto attiene, invece, alla semplificazione dei procedimenti in materia edilizia  le innovazioni di maggior rilievo apportate  dal Testo Unico 380\2001 riguardano:

• la istituzione dello “Sportello unico dell’edilizia” (art.5 R), modellato su quello per le attività produttive previsto dal D.P.R. 20\10\1998, n. 447.     Viene istituito lo Sportello unico dell’edilizia, con l’obiettivo di offrire agli utenti un unico referente con il quale interloquire.

Questo ufficio è deputato alla ricezione delle domande e delle denunce presentate dai privati; funge da elemento di raccordo, punto di riferimento nella fase istruttoria e momento di coordinamento nei rapporti sia tra Amministrazioni e richiedente, dia tra le amministrazioni interessate, segnatamente attraverso lo strumento della conferenza di servizi; infine, è l’interlocutore cui l’interessato si rivolge per ottenere certificazioni ed ogni altro documento in materia edilizia ed urbanistica.

Lo Sportello cura dunque i rapporti con i soggetti interessati alla realizzazione di interventi edilizi, con i cittadini in genere e con altre Amministrazioni chiamate ad interloquire con il Comune con riferimento a procedimenti connessi o presupposti.

Questa struttura assolve infatti ad una fondamentale funzione informativa per il cittadino, che ad essa potrà rivolgersi per ricevere documentazione e chiarimenti in materia di edilizia e urbanistica: tale ufficio è chiamato a rilasciare certificazioni attestanti le prescrizioni normative e le determinazioni provvedimentali a carattere urbanistico, paesaggistico -  ambientale, edilizio e di qualsiasi altro tipo, comunque rilevanti ai fini degli interventi di trasformazione edilizia del territorio.

Con riguardo invece ai soggetti interessati alla realizzazione di interventi edilizi, lo sportello riceve le istanze; comunica le decisioni, se del caso sollecita le integrazioni documentali (cfr. comma 4 e 5 dell’articolo sul procedimento).

Ancora, lo sportello unico ha competenze sulle domande di accesso ai documenti amministrativi in conformità alle norme statutarie e in ossequio alla disciplina generale dettata dagli articoli 22 e segg. della legge 7 agosto 1990, n. 240 (lett.c), in relazione a tali rilevanti compiti di impulso, di sollecitazione e di coordinamento è senza dubbio auspicabile che i Comuni, adeguando le norme statutarie e regolamentari, regolino i rapporti tra lo Sportello e i singoli uffici comunali, nonché tra lo sportello e gli altri uffici (compresi i vigili del fuoco e ASL) cui spetta il rilascio di pareri e l’effettuazione di verifiche endoprocedimentali.

Lo snellimento della procedura per il rilascio del permesso di costruire, attraverso l’eliminazione dell’obbligatorietà del parere della commissione edilizia (la cui sopravvivenza è peraltro rimessa all’autonoma scelta dei Comuni) e l’introduzione, seppur con alcuni limiti, della autocertificazione in sostituzione del parere dell’Azienda Sanitaria Locale.

• Il potenziamento del ruolo della conferenza di servizi, momento fisiologico e non  più tappa eventuale ai fini dell’acquisizione degli assensi necessari per la definizione del procedimento di rilascio del permesso di costruire;
• La previsione di forme di collaborazione e consultazione tra amministrazione ed  istante, allo scopo di evitare statuizioni di diniego laddove il progetto possa essere assentito subordinatamente all’accettazione di modifiche di modesta entità;
• La razionalizzazione della tempistica procedimentale con riguardo all’azione

comunale ed all’intervento sostitutivo della Regione;     

• L’eliminazione di aggravi procedimentali in caso  di immobili sottoposti a tutela;
• Lo snellimento della procedura per il rilascio del certificato di agibilità

Il Testo Unico si caratterizza per la coesistenza e l'intrec­cio di due serie di disposizioni di diversa forza, e rispetto alle quali diverso è lo spazio di azione del Governo.

Vi sono innanzitutto disposizioni di livello legislativo che danno disciplina "sostanziale" alla materia, rispetto alle quali scopo dell'azione del Governo è quello della certezza e della conoscibilità: si tratta di farne ricognizione, cioè di trovarle, di verificare se sono ancora vigenti, di determinarne il testo vigente, come risulta da modifiche testuali, da abrogazioni parziali esplicite o tacite, da dichiarazioni di illegittimità costituzionale (anche eventualmente con effetti additivi), di coordinarle, cioè di farne risultare un testo coerente (ma anche, secondo quanto è stato autorevolmente ritenuto, adeguando il testo a nuovi principi e al "diritto vivente") e infine si tratta di uniformarne e semplificarne il linguaggio.

Di tali di­sposizioni è fatta pubblicazione in un decreto legislativo, che determina, più che la semplice raccolta di disposizioni legislative già vigenti, la creazione di nuove disposizioni, che possono differire da quelle previgenti nel linguaggio e nella sostanza (sia pure nei limiti in cui tali modifiche si giustifichino per la necessità di "garantire la coerenza logica e sistematica della normativa"), e che provoca l'abrogazione delle disposizioni di legge fino ad allora vigenti, sostituite da quelle "nuove" del testo unico.

Vi sono poi le disposizioni di livello regolamentare.

Queste costituiscono il risultato della delegificazione operata sulle norme di legge relative ai profili organizzativi e alla disciplina dei procedimenti.
Si noti però che il potere di adottare re­golamenti di delegificazione pare (per certi versi almeno) an­dare oltre gli aspetti procedimentali e organizzativi, se è vero che il punto g quater dell'art. 20 della legge n. 59 del 1997, introdotto dalla legge n. 191 del 1998, indica, fra i criteri cui i regolamenti di delegificazione si devono conformare, "l'adeguamento della disciplina sostanziale e procedimentale dell'attività e degli atti amministrativi ai principi della normativa comunitaria, anche sostituendo al regime concessorio quello autorizzatorio".

La nuova disciplina degli aspetti organizzativi e procedimentali va effettuata nel rispetto dei criteri individuati dall'art. 20 della legge n. 59 del 1997 e le norme regolamentari che ne risultano vanno pubblicate in un apposito regolamento di delegificazione.

Il Testo Unico comprende quindi, in unico contesto, ma con evidenziazione della natura delle singole disposizioni, sia le disposizioni contenute nel decreto legislativo, sia quelle con­tenute nel regolamento di delegificazione: esso ha dunque natura composita.

Ne rimane per la verità la sensazione di un qualcosa di com­plicato e anche un po' confuso, ma è certo apprezzabile l'intento di offrire agli utilizzatori un testo completo e tendenzialmente esaustivo dell'intera materia (anche se le attuazioni del disegno risentono poi talvolta in concreto di alcune debolezze, fra le quali una certa carenza della necessaria radicalità nello sgombrare il campo, con le abrogazioni, della previgente disciplina, che viene talvolta, per lacerti anche minimi, parzialmente lasciata in vita).