Il Testo Unico 6 giugno 2001 in materia edilizia

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Il D.P.R. 6 giugno 2001, n.380\2001 che ha il proprio fondamento nella delega conferita al governo ai sensi dell’articolo 7 della legge n. 50\1999, come modificato dall’articolo 1 della legge n.340\2000 – riunisce e coordina:

nella prima parte, le norme sul permesso di costruire e sulla denuncia di inizio dell’attività in materia edilizia;
nella seconda parte, le norme tecniche dell’attività edilizia.

Tale T.U. è stato pubblicato sulla gazzetta ufficiale del 20\10\2001, con entrata in vigore fissata (art.138) a decorrere dal 1°gennaio 2002, ma detto termine è stato prorogato al 30 giugno 2002 dall’art.5 bis della legge 31-12-2001,n.463, che ha convertito il D.L. n. 411/2001 (recante proroghe e differimenti di termini).

Successivamente sono intervenuti il D.L. n. 122\2002 e la relativa legge di conversione 1\8\2002, n.185, che hanno ulteriormente spostato il termine in questione dapprima al 1° gennaio 2003 e poi al 30 giugno 2003, data in cui la normativa in oggetto è definitivamente entrata in vigore.

Il primo rinvio ( quello al 30 giugno 2002) non è stato introdotto dal D.L. 411\2001, bensì dalla legge di conversione n. 463\2001 e pertanto la relativa disposizione è entrata in vigore – ai sensi dell’art.15 comma 5, della legge 400\1988 – soltanto il 10 gennaio 2002, quando però il T.U. era ormai vigente da nove giorni.

Con l’art.4 del D.L. 24\6\2003, n. 147, convertito dalla legge 1\8\2003, n. 200, è stato disposto che la normativa di cui al capo V della parte II del T.U. n. 380\2001, riguardante la disciplina della sicurezza degli impianti, avrà effetto soltanto a decorrere dal 1°gennaio 2004.

La proroga non si applica agli edifici scolastici di ogni genere e grado.

Secondo la relazione governativa:
“Il T.U.- in una con l’individuazione del testo vigente delle norme, l’indicazione delle norme vigenti e abrogate ed il coordinamento formale del testo delle disposizioni ancora in vita-si prefigge anzitutto lo scopo di delegificare le norme primarie concernenti gli aspetti organizzativi e procedimentali afferenti alla materia edilizia,secondo i criteri fissati dall’art.20 della legge n.59 del 1997.

Al tempo stesso, le norme primarie concernenti il regime sostanziale restano di rango invariato, così come di rango invariato restano le norme già di livello regolamentare.

Il Testo unico contiene dunque norme primarie (quelle a contenuto sostanziale), norme primarie delegificate in secondarie (quelle procedimentali e organizzative) e norme secondarie già in origine tali.

Tale impostazione corrisponde alle risoluzioni adottate dalle Camere in sede di parere sulla relazione del governo al Parlamento sul riordino normativo, ed è chiarita nel nuovo testo dell’ art.7, comma 2, della legge n.50 del 1999, come introdotto dall’art.1, comma 6, lett.e),della legge 24 novembre 2000, n. 340, secondo cui il testo unico deve comprendere sia disposizioni che vanno contenute in un decreto legislativo, sia disposizioni che vanno contenute in un apposito regolamento di delegificazione….

Nell’osservanza dei criteri fissati al comma 2 dell’ art.7 della legge n.50 del 1999 è stata operata, come , detto, la delegificazione delle norme di legge concernenti gli aspetti organizzativi e procedimentali; sono state altresì indicate le norme abrogate espressamente non inserite, ma comunque vigenti ancorché contenute in fonte diversa dal Testo unico.

E comunque da ricordare che ,nell’ ipotesi in cui una norma non risulti indicata né fra quelle non inserite ,né fra quelle abrogate, essa dovrà intendersi in ogni caso abrogata in virtù di quanto disposto dall’art.7,comma3,della legge n.50 del 1999.

Da ultimo ,pur con la prudenza necessaria quando si tratta di riordinare un insieme di norme giuridiche da tempo vigenti ,nei confronti delle quali si è ormai stabilizzata l’ interpretazione, si è proceduto ad una semplificazione del linguaggio normativo, come voluto dall’ ultima parte dell’ art. 7,comma 2,lett.d), della legge n. 50 del 1999.

Le norme di rango legislativo che restano nel Testo unico sono quelle risultanti dopo l’opera di delegificazione delle norme procedimentali e organizzative.Per queste norme ,che restano primarie ,si è proceduto ad un riordino e ad un coordinamento formale.

Per quanto riguarda norme regolamentari ,esse hanno lo speciale carattere cedevole previsto dall’ art.1, comma 4,lett. a),della legge 24-11-2000,n.340,modificato dell’ art. 20,comma 2, della legge 15-3-1997,n. 59, ai sensi del quale “nelle materia di cui all’117, primo comma ,della Costituzione , i regolamenti di delegificazione trovano applicazione solo fino a quando la Regione non provveda a disciplinare autonomamente la materia medesima (…)”.

Resta comunque ferma l’ autonomia normativa comunale , come espressamente affermato dall’ art. 1,comma 2,del Testo unico.

Va evidenziato, da ultimo ,che il Testo unico fa espressamente salve le disposizioni di cui agli articoli 24 e 25 del D. Lgs. 31-3-1998,n. 112, ed alle relative norme di attuazione,in materia di realizzazione, ampliamento ,ristrutturazione e riconversione di impianti produttivi”.

I compilatori del T.U. hanno ritenuto che la delega del “riordino delle norme legislative e regolamentari”- conferita dall’art.7 della legge n. 50/1999- abbia riguardato anche le disposizioni sostanziali e non si sia limitata a quelle procedimentali, riconoscendo cosi “la possibilità di innovare per il raggiungimento delle finalità del riordino”,nella prospettiva della “riconduzione ad unità organica del materiale normativo sparso , in modo tale da armonizzare tra loro gli istituti variamente introdotti e disciplinanti l’assetto dei rapporti nella materia dell’attività edilizia”, disponendoli in un sistema unitario ed omogeneo.

Per la gran parte delle disposizioni di ordine sostanziale, il Testo unico si è limitato ad operare un mero coordinamento formale delle disposizioni legislative in materia edilizia, riproducendone il contenuto ed apportando le sole modificazioni necessarie ad evitare contraddizioni o ripetizioni e disporre le stesse secondo un disegno di consequenzialità logica.

L’assetto più innovativo riguarda, come poco prima anticipato, la riduzione dei titoli abilitativi a due soltanto: il permesso di costruire (nuova denominazione della concessione edilizia )e la denuncia di inizio attività, con conseguente soppressione dell’autorizzazione.

L’art.1, 6° comma, della legge 21 dicembre 2001,n.443 (Delega al Governo in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed altri interventi per il rilancio delle attività produttive ) ha notevolmente ampliato l’ ambito di applicazione della denunzia di inizio di attività delineato dall’art.22 del T.U. n. 380/2001, in quanto ha assoggettato a tale istituto ,a scelta dell’ interessato:

gli interventi edilizi minori già ad esso ricondotti dall’art.4,7° comma 60,della legge23-12-1996,n. 662;
le ristrutturazioni edilizie comprensive della demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma,con esclusione dal calcolo della volumetria delle innovazioni necessarie per l’ adeguamento alla normativa antisismica;
gli interventi già sottoposti a permesso di costruire, se sono specificamente disciplinati da piani attuativi che contengono precise disposizioni planovolumetriche, tipologiche, formali e costruttive, la cui sussistenza sia stata espressamente dichiarata dal Consiglio comunale in sede di approvazione degli stessi piani o di ricognizione di quelli vigenti.

Relativamente ai piani attuativi approvati anteriormente all’ entrata in vigore della stessa legge, l’ atto di ricognizione ,deve avvenire entro 30 giorni dalla richiesta degli interessati ;in mancanza, si prescinde dall’ atto di ricognizione, purchè il progetto di costruzione venga accompagnato da apposita relazione tecnica nella quale venga asseverata l’esistenza di piani attuativi aventi le caratteristiche anzidette;

i sopralzi, le addizioni, gli ampliamenti e le nove edificazioni in diretta esecuzione di idonei strumenti urbanistici diversi da quelli indicati alla lettera c (ma recanti analoghe previsioni di dettaglio.

Il Governo è stato delegato ad emanare – entro il 31 dicembre 2002 – un decreto legislativo rivolto ad introdurre nel T.U. dell’edilizia ( n.380\2001) le modifiche strettamente necessarie per adeguarlo alle disposizioni di cui ai commi da 6 a 13 dell’art. 1 della legge n. 443\2001 ( art.1, 14° comma).

La legge 28 dicembre 2001, n.448 (legge finanziaria 2002) ha introdotto ulteriori disposizioni in materia urbanistica ed edilizia.
In particolare:

all’art.27 comma 17 , ha modificato l’art.42 comma 2 del T.U. n. 380/ 2001, ridimensionando in maniera consistente l’aggravio della misura del contributo di costruzione, sancito nelle ipotesi di ritardo o di omesso versamento dello stesso, e lasciando comunque ferma la regola secondo cui spetta alle Regioni determinare (in tali ipotesi) le sanzioni in misura non inferiore a quanto previsto dalla legge statale e non superiore al doppio;
all’art.71 aveva esteso all’intero territorio nazionale l’applicazione delle norme già poste dalla legge n. 187\1992, disponendo il trasferimento al patrimonio disponibile dei Comuni e la successiva cessione ai privati di quelle aree demaniali che potessero considerarsi “non destinate all’esercizio della funzione pubblica” sulle quali risultassero eseguite – in epoca anteriore al 31 dicembre 1990 – opere di urbanizzazione da parte di enti o privati cittadini, a seguito di regolare concessione o anche in assenza di titolo alcuno, e di quelle comunque in possesso pacifico di privati, ancorché non edificate. Tale vergognosa disposizione, giustamente contestata, è stata abrogata dall’art. 16 bis del D.L. 28\12\2001, n.152 convertito con legge 27\2\2002, n.16, che ha sancito inoltre che “sono privi di effetto tutti gli atti e i provvedimenti eventualmente adottati in applicazione del citato art.71.

Il Governo – con il D. L.g.s.27-12-2002, n.301(Modifiche ed integrazioni al D.P.R.6-6-2001, n.380, recante Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia)- ha dato attuazione alla delega di adeguament del T.U. n.380/2001 alle previsioni in materia edilizia introdotte dalla legge 21-12-2001, n.443(cd. Legge obiettivo), conferitagli dall’art.1, comma 14, della stessa legge n.443/2001.

Tale provvedimento normativo (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n.16 del 21-1-2003 ed entrato in vigore il 30 giugno 2003, ai sensi del D.L. 20\6\2002, n. 122, convertito nella legge 1\8\2002, n.185)ha adeguato le disposizione del T.U. n.380\2001 riferite all’istituto della denuncia di inizio attività ed ha sostituito integralmente gli articoli 22 e 23 dello stesso T.U. relativi rispettivamente agli “interventi subordinati a denuncia inizio attività” ed alla “ disciplina della denuncia inizio attività.

Le nuove disposizioni non hanno mancato di suscitare immediatamente perplessità sul piano generale del regime delle fonti.

La più rilevante di esse si connette alla considerazione che il T.U. n. 380\2001 è di “tipo misto”: contiene cioè disposizioni che hanno ,in parte, natura legislativa ed in parte natura regolamentare.

Le ultime modifiche ad esso apportate sono state, però, introdotte da un decreto legislativo, sicchè il loro rango deve considerarsi primario.

In una prima valutazione delle stesse è stato perciò affermato che le disposizioni che in precedenza avevano natura regolamentare avrebbero ora acquisito natura legislativa, in quanto si sarebbe prodotto un effetto di “rilegificazione” della materia considerata.

Nel nuovo testo dell’art. 23 ad esempio, continua ad essere indicata una duplice natura (legislativa e regolamentare) delle disposizioni novellate, ma tale indicazione dovrebbe considerarsi inesatta, poiché la natura delle nuove disposizione è esclusivamente legislativa.

Rileva, in proposito Travi che “le modifiche riguardano sia disposizioni a carattere legislativo, che disposizioni a carattere regolamentare; per questa ultime la volontà di mantenere il carattere regolamentare è resa palese, nel testo del decreto legislativo, anche dall’inserimento della sigla “R” ma non pare che si possa perciò concludere che le norme originariamente regolamentari mantengano tale natura, una volta che siano state modificate o anche solo riprodotte in un testo legislativo, ciò che conta per qualificare la natura legislativa o regolamentare di una norma, è la forma dell’atto con cui quella norma viene emanata, e non la classificazione adottata dal legislatore.

Si potrebbe forse immaginare un’ adozione in forma legislativa, con contestuale delegificazione, che renderebbe queste disposizioni esposte a modifiche future di ordine regolamentare; in questo modo, però, il discorso diventa sempre più complicato e (corrispondentemente) sempre meno plausibile…

Non pare proprio che i problemi si possano superare ipotizzando che il D.Lgs. n.301\2002 abbia natura anfibia, ossia carattere di decreto legislativo, rispetto alle disposizioni originariamente legislative e carattere di mero decreto del Presidente della Repubblica rispetto alle decisioni originariamente regolamentari.

A parte il fatto che in questa ipotesi risulterebbe platealmente smentita la legge n. 400\1988 ( che, agli art.14 e 17 impone una distinzione netta, anche di ordine formale, fra i due ordini di decreti) va osservato che il D.Lgs n.301\2002 è stato emanato con la procedura propria dei decreti legislativi, tant’è vero che appare omesso il parere del Consiglio di Stato e che non è stato sottoposto a registrazione”.

La formulazione attuale dell’articolo 117 della Costituzione (come modificato dalla legge costituzionale 18\10\2001, n. 3 ) del resto dispone che “la potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni, la potestà regolamentare spetta alle regioni in ogni altra materia” e la Corte Costituzionale – con la sentenza 23\7\2002, n. 376 – ha affermato che lo Stato non può nelle materie rientranti nella legislazione concorrente (tale si ritiene prevalentemente debba ritenersi il “Governo del territorio”), disporre con fonte regolamentare, anche se di delegificazione.

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Fonti:

- TRAVI A. “Nuove modifiche al Testo unico in materia edilizia”, in Urbanistica e appalti, 2003, 144.

- Appare opportuno ricordare che – nel paragrafo 5.7 della Circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri 2-5-2001, n. 1\1.1.26\10888\9.92 ( guida alla redazione dei testi normativi) – si legge “la modificazione a norme dei testi unici misti previsti dall’art. 7 della legge n. 50 del 1999 è fatta unicamente al decreto del Presidente della Repubblica (c.d. testo A), contenente sia le disposizioni legislative che quelle regolamentari. In caso di sostituzione o aggiunta di articoli o commi è necessario precisare, apponendo le lettere L o R il rango della disposizione oggetto di modifica. Ove la modifica sostituisca un intero articolo, o introduca un articolo aggiuntivo, la novella reca, dopo la parola art., la lettera (L o R) corrispondente alla fonte che opera la modifica: se la modifica comporta la sostituzione o l’aggiunta di un comme all’interno di un articolo a contenuto misto, la lettera (L o R) è posta in calce al comma stesso. Se la sostituzione riguarda singole parole tale indicazione va invece omessa, fermo restando che modifiche a parti di livello inferiore al comma possono essere apportate solo da atti di fonte pariordinata.